《山东省厂务公开条例》释义解读要点
第一条 为了加强基层民主政治建设，保障职工依法行使民主权利，维护职工合法权益，促进用人单位健康发展，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
本条是关于厂务公开立法宗旨和目的的规定。
《山东省厂务公开条例》(以下简称《条例》)。
《条例》立法的宗旨是为了进一步加强基层民主政治建设，规范企事业单位的民主管理行为，保障职工的民主权利。立法目的不仅仅是公开，更重要的是吸收和组织广大职工参与企事业单位民主决策、民主管理和民主监督。其立法目的和基本精神主要体现在以下五个方面：
(一)《条例》的制定是贯彻落实中央关于加强基层民主政治建设要求的需要。随着厂务公开在国有企业和非公有制企业中推行，制度得以确立，内容日渐丰富，制度建设逐步完善，成为广大职工群众广泛参与的基层民主实践活动，写入党的十七大报告。特别是习近平总书记关于加强社会基层民主政治建设的重要指示精神，为我们今后一个时期深化创新厂务公开工作指明了方向，为扎实做好厂务公开民主管理工作，适应全面深化改革的新任务，深入开展“公开解难题、民主促发展”主题活动，提高厂务公开民主管理工作质量和水平，团结动员广大职工全面建成小康社会、实现中国梦做出新的更大贡献具有重要的意义。
(二)《条例》的制定是构建和谐社会，维护社会稳定的需要。当前在一些企业特别是非公有制企业出现的侵犯职工合法权益的事件时有发生，这些问题的存在，与企业民主管理、厂务公开民主监督机制不健全有很大关系，影响了职工队伍的稳定。因此，制定一部符合我省实际的规范厂务公开的地方性法规，依法规范企事业单位的行为，保障职工的知情权、参与权、表达权、监督权，推进基层民主政治建设，构建和谐社会，维护社会稳定显得尤为迫切。
(三)《条例》的制定是规范企事业单位和民办非企业单位行为，加强法制化建设的需要。健全法律体系、确保有法可依，是推进法治中国建设的基本前提，目前相应的行政法规和地方性法规比较完备。我省在推进厂务公开民主法制化建设中，积累了成熟的经验和做法，为厂务公开上升到法制轨道提供了坚实的基础，这是我省贯彻落实党的十八届三中全会提出推进法治中国建设，作为全面深化改革的重要举措，为实现全省经济社会平稳发展具有重要的现实意义。
企业改革、改制方案，企业担保、大额资金使用，社会保障基金缴纳、涉及企业领导班子建设和党风廉政建设密切相关的问题作为厂务公开的重要内容。这些新增加的内容，是在深化改革中新出现的深层次问题，是长期以来广大职工密切关注、迫切想知道的问题。如本条规定的国有企业、国有控股企业和其他公有制企业中层以上管理人员应公开工资、奖金、职务消费和兼职情况以及出国出境费用支出情况，企业的业务招待费使用情况等都要向职工公开既是党中央和国务院的明确要求，也是广大职工的强烈愿望。15年来,我省在厂务公开民主管理的实践中基层创造了很多好经验、好办法，对于推进厂务公开制度发挥了重要作用。如职代会预审预告制、职代会无记名投票制、职代会质量评估制，职工代表竞选制、职工代表述职制、职工评议职工代表制、职工代表信息反馈制、职工代表巡视制、职工代表议事制、职工代表证制等;还借鉴运用了ISO9000质量管理模式，建立厂务公开民主管理质量体系工作，进一步健全完善厂务公开制度，为巩固、深化和发展厂务公开工作奠定了坚实的基础。
(三)处理好厂务公开内容与职工代表大会职权的关系。一是厂务公开有关企业重大决策问题、生产经营管理方面的重要问题，其中较多的属于职工代表大会审议建议权的范围。二是职工代表大会不是仅仅提出意见和建议，而是必须通过厂务公开听取职工意见，并提交职工代表大会审议，未经职工代表大会审议的不应实施。
第九条 非公有制企业和民办非企业单位应当公开下列事项：(一)订立、履行集体合同和工资集体协议情况，执行工资指导线情况;(二)直接涉及职工切身利益的规章制度;(三)单位缴纳社会保险费和住房公积金情况;(四)职工培训计划，劳动保护、职业病防治措施，安全事故发生情况及其处理结果;(五)评选先进和推荐劳动模范的条件、数量和结果;(六)工会与单位经营者或者管理者经过协商同意公开的事项;(七)依照法律、法规规定应当公开的其他事项。
本条是关于非公有制企业公开内容的规定。
(一)国家有关法律法规赋予了非公有制企业职工的基本权利。《宪法》、《劳动法》、《公司法》、《劳动合同法》以及《山东省企业职工代表大会条例》等法律法规对非公有制企业的民主管理做了不同程度的规定，劳动者都享有参与企业民主管理的权利，并赋予了非公有制企业职工的基本权利。《山东省企业职工代表大会条例》在适用范围方面，已突破了原来仅限于国有企业的局限，覆盖包括非公企业在内的所有企业。全省已有相当数量的非公有制企业实行了这一制度。
(二)本条的制定突出了国家法律法规涉及职工切身利益的事项。现阶段，由于非公有制企业在性质、特点、经营管理、运作方式等方面存在着诸多差别，职代会职权厂务公开的内容不必设得太多，重在管用。职代会职权仅限于《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》等赋予劳动者切身利益密切相关事项的知情权、参与权、监督权上(经济利益的协商权、履行集体合同的监督权)。厂务公开形式的创新。
第十一条 厂务公开工作应当按照制定方案、征求意见、审查审批、实施公开、监督检查、限期整改、通报情况和归档管理的程序组织实施。
本条是关于厂务公开工作程序的规定。
(一)本条制定厂务公开工作程序的依据。《山东省企业职工代表大会条例》第十九条规定，职工代表大会应当建立健全工作程序、考核、检查、奖惩以及档案管理制度。省纪委、省委组织部、省经贸委、省监察厅、省总工会《山东省企业实施厂务公开意见》对厂务公开提出拟定方案、审查把关、规范步骤、反馈信息、实施整改、监督检查六个工作程序的规定。
(二)本条对厂务公开程序操作的规定。厂务公开的主要工作程序是制定方案、征求意见、审查审批、实施公开、监督检查、限期整改、通报情况、建立档案。
(三)本条对厂务公开工作及时公开的要求。在实施厂务公开过程中，一是凡经职代会公开的事项，要及时通过各种渠道及时征集职工群众的意见建议。二是凡是由有关部门拟定的方案，要按规程、制度及时公开。三是凡是需整改的公开事项，有关部门制定措施，要抓紧时间整改。四是凡是难以解决或需要条件成熟后再解决的问题，应及时向职工做出解释和说明，以得到职工的谅解和支持。
第十二条 厂务公开的时限，应当依照下列规定执行：(一)阶段性与年度性、专项性与综合性公开的事项定期公开;(二)直接涉及职工切身利益和依法应当公开的其他重大事项办理过程与结果随时公开;(三)向职工代表大会或者临时职工代表大会公开的事项，应当将会议的议程和相关事项于召开会议七日前向职工公开，会议审议、通过、决定的事项应当于闭会后的三日内公开。前款规定的公开时限不得少于十五日。本条例规定的厂务公开事项，前两款对其公开时限未作规定，单位章程作出具体规定的，应当按照其规定执行。
本条是关于厂务公开时限的规定。
(一)本条制定厂务公开时限的依据。主要依据了《企业民主管理规定》、《山东省企业职工代表大会条例》、《山东省实施〈企业法〉加强民主管理办法》和《山东省企业实施厂务公开意见》规定，职代会召开7-15日前将会议的议题通知职工代表。职代会决定的事项闭会后7日内公布。
(二)本条第三款是对职工代表大会或临时职工代表大会公开时限的规定。本条规定将厂务公开的时限与职代会公布的时限基本相一致，便于操作和工作的开展。一是通过下发报告草案或召开厂情发布会等方式，将会议的议程和相关事项在职代会召开7日前向职工公开。二是职工代表根据预先公布的预案，向本选区职工传达议案内容，搜集意见建议。三是企业行政方和工会应根据议案的内容，及时为职工代表提供有关法律法规和政策依据。
(三)本条对厂务公开时限作出了新的规定。吸收了法律法规条款和我省企事业单位的经验和做法，作出将职工代表大会或者临时职工代表大会审议、通过、决定的事项闭会后3日内公开的规定，目的是增强厂务公开的实效性，提高工作效率。按照这一规定，企事业单位有关改革、改制等重大事项的会议议题，通知职工代表的天数可再适当提前。注意的问题，职代会闭会期间通过公开栏、内部信息网络、墙报等形式公布时间不得少于15日。企事业单位厂务公开民主管理领导小组及办事机构对公开整改的事项和向职工群众反馈的意见和建议，要在15日至30日内给予答复或者说明。
第十三条 单位实行厂务公开，应当设立意见箱、监督电话和其他信息平台，接受职工投诉、举报，征求、了解职工的批评、意见和建议。
本条是关于厂务公开监督与反馈的规定。
(一)本条规定厂务公开要建立健全监督机制。厂务公开要取得成效，必须建立有效的监督机制,是落实责任制的关键。企事业单位应成立由纪检、工会有关人员和职工代表组成的监督小组，负责监督检查厂务公开内容是否真实、全面，公开是否及时，程序是否符合规定，职工反映的意见是否得到落实，并组织职工对厂务公开工作进行评议和监督。并制定厂务公开的监督检查办法，形成制约和激励机制。
(二)本条规定厂务公开要建立收集预案制度。收集预案是厂务公开民主管理监督小组的重要工作。应根据现阶段本单位改革发展的重大事项、职工群众关心的热点、难点问题和党风廉政情况，要及时收集、整理、汇总。其主要内容有企事业改革发展重大事项的公开预案、涉及职工切身利益方面的预案、党风廉政建设方面的预案等。根据公开内容、确定应采取的公开形式，使职工对厂务公开民主管理工作更加支持和满意。
(三)本条规定建立厂务公开信息反馈系统。厂务公开内容涉及到劳资、安全、财务、后勤、党务、工会等部门，要建立信息员队伍、建立信息系统、健全信息工作制度，及时收集和征求来自各个方面的意见和建议，将已公开的内容或事项及时反馈职工群众。
第十四条 依照本条例实行厂务公开的国有企业、国有控股企业和其他公有制企业，下列事项应当每年至少向职工代表大会报告一次，并由职工代表大会进行审议：(一)民主评议本单位中层以上管理人员的述职、述廉情况;(二)集体合同履行情况;(三)职工福利费的提取和使用情况;(四)业务招待费使用情况。
本条是关于厂务公开报告制度的规定。
(一)本条制定厂务公开事项每年至少要向职工代表大会报告一次的依据。中央办公厅、国务院办公厅《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》规定，认真落实职代会的各项职权。要通过实行厂务公开，进一步完善职代会民主评议企业领导人员制度，坚持集体合同草案提交职代会讨论通过，企业业务招待费使用情况、企业领导人员廉洁自律情况、集体合同履行情况等企业重要事项向职代会报告制度。建立定期报告制度。企业法人代表必须定期向职代会报告厂务公开工作，接受职工代表的监督，并将此内容作为党员民主生活会、领导干部述职和年度总结的重要内容。
(二)职工代表大会闭会期间，遇有《条例》规定的职代会职权范围内的重大事项，应召开临时会议。职代会临时会议的法律地位和权威性等同于定期召开的职工代表大会。职工代表大会临时会议，是审议决定企业所遇到的急待解决的重大问题，在会议的程序上与职工代表大会正式会议的程序可有所不同，但其审议表决的程序及所通过的决议、决定的效用和权威性，与正式会议相同。
(三)本条第二款是对民主评议本单位中层以上管理人员的述职、述廉情况的规定。民主评议和建议奖惩干部，是职工代表大会的一项主要职权，也是实现职工代表大会对企业领导人员民主监督的一种有效措施。职代会民主评议企业领导人员应严格履行民主程序。在企业党委领导下，成立由企业党委、纪检、行政、工会等各方面负责人组成的民主评议领导小组。由职工代表、企业组织人事部门、纪检监察部门和工会组成的职代会评议企业领导人员专门小组，负责制定评议方案和具体组织实施工作。民主评议干部的内容应从干部的“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行，以评议工作实绩为主。民主评议干部的一般程序是制定民主评议干部的方案、做好思想发动工作、召开职工代表大会预备会议或正式会议，企业领导人员作述职报告、无计名投票的方式进行评议、汇总情况、调查核实、召开民主生活会、制定整改措施、向职工代表和职工群众反馈。
第十五条 单位对职工或者职工代表针对厂务公开重大事项提出的合理意见和建议，应当予以采纳;需要整改的，应当制定整改措施，并将采纳、整改情况予以公开。
本条关于厂务公开事项整改的规定。
(一)本条对采纳职工合理意见和建议的规定。省纪委、省委组织部、省经贸委、省总工会联合制发的《关于在全省推行厂务公开制度的通知》鲁纪发(1999)10号文件规定，对职工群众反映的意见和建议，企业要及时进行研究与分析，凡是能够或创造条件解决的问题，要尽快制定措施认真整改，对一时难以解决或条件不成熟的要作出解释和说明，取得职工群众的谅解和支持，保证厂务公开的效果。因此，用人单位应当采取多种形式，认真听取广大职工的意见和建议，对于意见和建议的听取形式是多种多样的，既可以通过书面征求意见、召开座谈会等形式，又可以利用网络等听取意见和建议。
(二)本条规定如何理解厂务公开的重大事项。本条例第八条和第九条对国有企业、国有控股企业、其他公有制企业和非公有制企业、民办非企业单位的公开事项都有明确规定。不是所有规定的事项都是厂务公开重大事项，应当具体问题具体分析，不能够武断地说哪些事项就是重大事项，哪些就不是重大事项。厂务公开重大事项的提出应经职代会或者全体职工讨论，对于重大事项的理解要具体问题，具体分析，找准问题的关键，才能更好地解决问题。
(三)本条对公开整改事项要制定措施，并公开的规定。针对职工群众对厂务公开重大事项提出的合理意见和建议，需要整改的内容，本单位厂务公开民主管理领导小组要认真加以分析、整理、归类、将整改处理意见予以公开，接受职工监督。单位监督检查小组要定期不定期对整改情况检查，并通过各种公开形式通报重大事项公开整改进度情况。
第十六条 单位和各级厂务公开民主管理领导机构应当分别建立厂务公开检查考核制度。厂务公开检查考核应当采取单位内部检查考核，设区的市、县(市、区)厂务公开民主管理领导机构随机检查考核，省厂务公开民主管理领导机构抽查考核的方式组织实施。对厂务公开随机检查和抽查考核发现的问题，本单位应当制定整改措施予以整改;对逾期不改或者整改不力的，厂务公开民主管理领导机构给予通报批评。
本条是关于厂务公开检查考核制度的规定。
考核验收是厂务公开民主管理工作的重要环节，是检验厂务公开民主管理工作成效的有效手段，是表彰先进、督促后进、发现解决问题，推动工作全面发展的必要措施。《山东省企业厂务公开工作考核办法》对全省厂务公开工作的考核标准、考核步骤和考核要求作出了具体的规定。一是制定了领导重视、规范运作、发挥职代会作用、推动企业改革发展、促进企业党风廉政建设和领导班子建设五条标准。二明确了厂务公开工作考核采取自查、普查、抽查相结合的方式进行。三是规范了厂务公开考核验收工作的范围、标准和方式。如考核验收的标准，是职工认可不认可、拥护不拥护、满意不满意，共性的标准应为实施厂务公开民主管理制度的单位所共同遵循。
本次立法明确规定了对厂务公开随机检查和抽查考核发现的问题，本单位应当制定整改措施予以整改;对逾期不改或者整改不力的，厂务公开民主管理领导机构给予通报批评。省厂务公开民主管理工作考核验收原则上每2年进行一次。
第十七条 任何组织和个人对违反本条例的行为有权向厂务公开民主管理领导机构和县级以上人民政府有关部门举报或者投诉。县(市、区)以上厂务公开民主管理领导机构和县级以上人民政府有关部门接到举报、投诉后，应当及时进行调查、核实;对查证属实的，依法处理。
本条是厂务公开举报与投诉及处理的规定。
举报和投诉的权利是宪法赋予每个公民的权利，对于侵害职工权益的行为，任何组织和个人都有权依法向相关部门进行举报和投诉。举报和投诉的受理单位主要是各级厂务公开民主管理领导机构。
县级以上厂务公开民主管理领导机构或者县级以上人民政府有关部门应当派人到相关单位调查了解事实，对于投诉或者举报属实的，应当告知企业及时整改，并做好跟踪监督工作，确保整改到位;对于举报不实的，只要举报人不是属于捏造或者歪曲事实进行诬告陷害的，应当做好说服和教育工作，不要打击群众的积极性。
第十八条 单位及其工作人员违反本条例规定，有下列情形之一的，根据情节轻重，由县(市、区)以上厂务公开民主管理领导机构给予通报批评，并责令限期改正;拒不改正的，由县级以上人民政府及有关部门取消单位、法定代表人或者责任人年度评先评优资格和荣誉称号;违反有关法律、法规的，依法追究法律责任：(一)不建立、不实行厂务公开制度的;(二)不依法公开或者弄虚作假的;(三)应当提交职工代表大会公开的事项不提交的;(四)对整改事项不采取措施整改或者整改不力的;(五)违法与职工代表解除劳动合同或者打击报复职工代表的;(六)打击、报复举报人、控告人和在厂务公开工作中依法履行职责的工作人员的;(七)违反本条例规定的其他行为。
本条关于厂务公开法律责任的规定。
法律责任是指公民、法人或其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果，即因违法行为而在法律上受到的相应制裁。 本条是对单位及其工作人员违反本条例的行为如何追究法律责任的具体规定。从以下三个方面理解：一是单位及其工作人员的责任。承担责任的主体是用人单位及其工作人员。用人单位包括企业和民办非企业单位。二是违反本条例，依法予以追究这一法律责任的机关有两个。县级以上厂务公开民主管理领导机构，对企事业单位厂务公开工作负有领导和监督抽查的责任，视情节给予通报批评，一定范围内予以公布，并责令限期改正。当企事业单位及其工作人员拒不改正的，由县级以上人民政府及有关部门取消单位、法定代表人或者责任人年度评先评优资格和荣誉称号。由于厂务公开民主管理领导机构是多部门组成的协调领导小组，没有实际处罚的权力。如政府人力资源社会保障等部门可以依照相关法律法规行使职权。三是应当承担行政责任的情形。违反本条规定的七种情形的，企事业单位及其工作人员应当依法承担相应的责任。
第十九条 县级以上人民政府有关部门及其工作人员不履行本条例规定职责的，由主管机关按照有关规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予批评教育或者处分。
本条关于对违反条例工作人员处理的规定。
县级以上人民政府有关部门及其工作人员是具体实施各项法律法规的职能部门，当其违反本条例，不依法履行本条例规定职责时，应当承担相应的责任。这里的“直接负责的主管人员”，一般是行政机关的主要负责人。“其他直接责任人员”，是行政机关的管理人员、工作人员。对违反本条例的，由主管机关按照有关规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予批评教育或者处分。主管机关主要是指上级行政机关和监察机关。
本条规定的处理方式是批评教育和处分。当批评教育起不到相应作用或者事情的性质严重时，由任免机关或者监察机关按照公务员法等相关法律规定，给予处分。根据公务员法的规定，处分分为六种：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
第二十条 违反本条例规定，严重妨碍厂务公开的行为，有关部门不予处理或者处理不当的，县(市、区)以上厂务公开民主管理领导机构应当向其发出督促处理建议书，有关部门自接到督促处理建议书之日起三十日内依法处理并作出答复;逾期不处理又不答复的，县(市、区)以上厂务公开民主管理领导机构应当建议有关部门责令其限期改正。拒不改正的，由有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
本条关于厂务公开督促处理建议书的特别规定。
本条从法律上赋予了厂务公开民主管理领导机构一定的法律责任和监督权利，从法律上讲，属于创设性条款。是针对政府有关部门不作为和乱作为行为所作出的规定。
本条规定，对于违反本条规定的，严重妨碍厂务公开的行为，有关部门不予处理或者处理不当的，县以上厂务公开民主管理领导机构向有关部门发出“督促处理建议书”的特别规定。在具体执法过程中，由县级以上政府具体的行政部门行使行政执法权，对违反有关厂务公开的法律法规行为的，根据县以上厂务公开民主管理领导机构向有关部门发出督促处理建议书和有关当事人提出的请求，有权依法作出处理。对企业妨碍职工群众通过厂务公开依法行使民主管理权利的行为，有权依法进行处理。针对违反本条规定的，严重妨碍厂务公开的行为，各级地方总工会和产业工会不仅可以向有关企业建议、协商，还可以向县级以上政府和有关部门提出要求并加以解决。政府有责任也有义务责令相关企业改正;对拒不改正的，政府和有关部门应当依法处理。
第二十一条 事业单位的校务、院务、所务等事务公开活动，参照本条例执行。
本条关于事业单位参照本条例执行的规定。
这里的“参照”，就是参考并执行的意思，虽然事业单位内部事务公开没有直接纳入法律调整范围，但属于该条例适用范围逻辑内涵自然延伸的事项。
本条例适用于企业和民办非企业单位的条款内容也同样适用于事业单位。在公开内容上，事业单位公开的事项最接近于公有制企业。由于事业单位一般没有生产经营性质和目的，诸如生产经营重大决策、生产经营目标以及完成情况之类的公开事项是不能适用于事业单位的。本条例规定的公开形式，完全可以适用于事业单位。本条例对事业单位公开内容虽没有做出具体规定，而是参照执行，也是达到推进事业单位实行厂务公开的目的。
中央办公厅、国务院办公厅《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》文件规定，本通知原则上适用于教育、科技、文化、卫生、体育等事业单位。各地区、各单位要根据本通知的要求。结合各自的实际情况，制定具体的实施意见和办法。
第二十二条 本条例自2014年5月1日起施行。
本条是关于条例施行日期的规定。
条例的施行日期即条例的生效日期。本条例于2014年3月28日经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议通过，自2014年5月1日起正式施行。本条规定条例自2014年5月1日起施行，是指2014年5月1日后的厂务公开活动受本条例约束，在此以前的厂务公开活动不适用本条例。
